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“PPP+EPC”模式中设备采购风险及防范
来源:湖南人和律所 作者:全国城建 点击数: 发表时间:2019/12/5 20:56:08

“PPP+EPC”模式,一般是指在PPP项目中,政府在采购合作社会资本的同时,确定中标社会资本为工程总承包方(主要形式为EPC总承包方)。在实践中,“PPP+EPC”模式被认为具有无须进行工程建设“二次招标”、节省资源等优点,但政府方往往未对一个重要的内容进行风险控制--设备采购风险,导致最终影响政府财政支出责任。本文从政府方角度出发,分析设备采购风险及其产生原因,并提出防范建议。

一、“PPP+EPC”模式中的设备采购

政府采用“PPP+EPC”采购方式的法律依据主要为《招标投标法实施条例》第九条:“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外,有下列情形之一的,可以不进行招标:……(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;……”,及《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号):“九、……对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标”。该采购方式也被称为“两标并一标”或“两招并一招”,中标社会资本既是PPP项目的中标合作方,也是工程建设的EPC总承包方。

根据2017年5月住建部发布的国家标准《建设项目工程总承包管理规范》(GB/T50358-2017),工程总承包包括了EPC总承包(engineering-procurement-construction contracting)形式,其中,“采购(procurement)”是指为完成项目而从执行组织外部获取设备、材料和服务的过程,包括采买、催交、检验和运输的过程。EPC是一个源于美国工程界的固定短语,从文义解释的角度上看,“procurement”指较为正式的购买行为,通常需要进行正式的采买程序。在工程总承包语境下,“采购”当然包括了一般设备采购,但是更重要的是针对大型设备,尤其是特种、定制设备的采购,这才是“采购”能与“工程”、“施工”进行并列的原因。对于大型、特种、定制设备采购,不仅仅是简单的货物买卖,还涉及到设计阶段确定设备所需性能、设备价格谈判、设备运输管理、设备质量检验等一系列复杂的工作。在“PPP+EPC”模式下,EPC总承包方除了负责土建所需的一般设备,还负责项目所需的大型、特种、定制设备。

二、“PPP+EPC”模式中设备采购风险及原因

(一)“PPP+EPC”模式中的设备采购风险

在“PPP+EPC”模式中,为了控制工程造价,政府一般会在采购过程中要求投标人对建设安装工程费下浮率进行报价,并在《PPP项目合同》中明确施工图预算造价编制计价文件和定额标准,约定以最终批复的预算(或概算)作为控制上限价,实行工程监理机制,严格限定工程变更等。但EPC工程结算价包括设计、采购、施工等所产生的费用,总费用将作为PPP项目建设总投资的计算基数,最终影响政府方每年财政支出金额。对于影响工程总造价的设备采购,在实践中,政府方在项目前期未对中标社会资本(EPC总承包方)设备采购监管提出要求;而项目进入实施过程后,设备采购事项是属于项目公司管理、EPC总承包方实施的范围。由于EPC总承包方(中标社会资本)与项目建设方(项目公司)之间存在出资控股的关系,政府方面临着较大的工程总造价控制风险,这一风险最终影响政府财政支出责任。

(二)“PPP+EPC”模式下设备采购风险的主要原因

1.未对中标人是否具有设备供应能力进行审查

按照《建筑法》第13条的规定,我国工程资质主要包括施工资质、勘察资质、设计资质和监理资质,并没有设备资质。在“PPP+EPC”采购过程中对投标人资格审查时,设置设备资质缺乏依据和标准,投标人特定资格条件一般为施工总承包资质。符合一般资质要求及施工总承包资质的投标人有资格作为EPC总承包方。若EPC总承包方无法提供设备,须另行采购设备,则可以通过竞争程序选择合格的设备供应商,在一定程度上降低设备质量瑕疵等风险;若EPC总承包方认为其有能力自行提供设备而直接使用自产设备,但实际上EPC总承包方自产设备不符合项目所须技术标准,在此种情形下,则可能发生产品或服务不达标、设备质量瑕疵等风险。

2.未对设备采购上限价格进行限定

对于PPP项目,尤其是污水处理、垃圾处理等环保类PPP项目和能源类PPP项目,设备采购费用所占工程总造价的比例不低,甚至可能超过工程总造价的50%。而首先,在“PPP+EPC”采购过程中,由于采购未完成、施工图设计尚未开始,采购人一般只要求投标人对建筑安装工程费进行下浮率报价,而无法对设备购置设置具体的、可行的造价限制,这导致设备采购并未进行竞争报价。其次,由于项目建设方(项目公司)为EPC总承包方(中标社会资本)全资或控股子公司,从最终付费者(政府或使用者)角度来看,项目公司“花别人的钱为别人办事”,若期待合同双方基于控制政府财政支出的目的而在签署《EPC总承包合同》时对设备购置进行严格限制,其可能性不大,这可能导致设备价格过高等风险。

三、“PPP+EPC”模式中设备采购风险防范建议

1.PPP项目合同作为整个PPP项目合同体系的基础和核心,建议利用好PPP项目合同与工程总承包合同的“传导关系”,在PPP项目合同中设定设备采购监管的原则,包括政府方有权参与设备询价、审查设备采购清单等,并要求工程总承包合同不低于PPP项目合同约定的条件。

2.对于EPC总承包方自产设备(包括专利设备),建议在政府方与中标社会资本方(EPC总承包方)签约时,由中标社会资本方(EPC总承包方)承诺其设备价格不得高于某一区域同时期同类常用工艺设备的价格。

3.由政府方采购工程监理单位,以期充分发挥监理的作用,确保施工和设备质量。从实操角度看,为便于付款和开具发票,可以由政府、项目公司、监理单位签订三方合同,政府对监理费支付进行管理。